《海南省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标纲要》中提出，“推进垦地在空间规划、产业融入、公共基础设施建设、土地利用、项目招商等方面一体化融合发展”;2021年海南省《政府工作报告》也提出，“制定垦区高质量发展政策意见，实施垦地融合发展试点示范工程”。基于海南省情，垦地融合发展是贯彻落实新发展理念，统筹推进海南乡村振兴、补齐垦地区域协调发展短板，确保垦区发展、乡村振兴与自贸港建设同步推进的重要内容。海南农垦是全省最大的国有农业企业集群，土地面积占全省陆域土地面积1/5，区域内人口占全省农村人口1/6，通过推动垦地融合发展，促进海南农垦发展和垦区振兴，是落实省委、省政府决策部署的重要举措，对海南自贸港建设和推进全省乡村振兴战略具有重要意义。


　　一是农垦社会职能全面移交。经过近5年努力，我省在全国首创设“居”，承接垦区20多个大类110多个小项的管理和公共服务职能;完成垦区3家直属医院、79家农场医院、公安局及下辖16个分局及77个派出所(含协警)、45所公办学前教育机构、水库安全、住房公积金等事项移交，安排相关工作人员1.3万余人。实现社会职能全面移交，垦区职工群众的生产生活进一步融入地方。

　　二是初步建立垦地合作机制。海垦控股集团积极融入全省发展大局，编制垦区国土空间规划专题研究纲要，着力推动垦地“空间规划、土地利用、产业投资、公共服务和项目建设”一体化融合发展，主动与海口、三亚、儋州等17个市县建立垦地联席会议制度，定期协调垦地融合发展问题。

　　三是垦地在重点民生工程和重点工作方面紧密配合。海垦控股集团密切配合抓好疫情防控、脱贫攻坚、警保联控、防风度汛、园区开发、农产品稳价保供和重点项目落地建设等工作，为海南热带雨林国家公园生态搬迁以及迈湾、天角潭水库移民搬迁和琼乐、山海、万洋、文临高速公路征地，“五网”基础设施建设等，累计提供土地2.28万亩。垦地联动开展“两违”整治，完成垦区“两违”图斑处置3.27万宗，挂账监管1.7万宗，完成率100%，全年调处收回被占地11.05万亩。

　　四是以优势产业辐射推动垦地经济发展。5年来，海垦控股集团实施“八八”战略，在推动橡胶、南繁育制种、热带水果、热带作物、草畜养殖等八大产业发展的同时，通过产业带动、提供农业服务等方式，带动当地产业发展。比如，在荔枝产业方面，2017年-2020年的荔枝总产量分别为5000万斤、6600万斤、6000万斤、6100万斤，总产值分别为2.1亿元、2.2亿元、3.66亿元、3.78亿元，产业规模化效益日益凸显，同时带动周边乡镇种植荔枝达8万亩;国家南繁生物育种专区项目累计完成投资2.98亿元，累计流转南繁科研用地1.76万亩;东方种子烘干厂竣工投产，参与南繁科技城建设，与三亚市共同推动“南繁硅谷”建设。自2018年起，海垦控股集团旗下海胶集团搭建橡胶智慧收购平台，并在全省推广，现全省已有14个市县14万余名胶农注册使用该平台，有效规避人工登记误差，提高橡胶保险赔付率，促进海南天然橡胶产业持续健康发展，惠农惠民;母瑞山农场公司母瑞七队美丽乡村、红军旅馆、红军大食堂等，与定安县共同推动红色爱国主义教育，提升教育基地接待能力，带动当地红色旅游业发展。


　　当前，垦地发展不充分、不平衡的问题逐渐成为全省区域发展不协调的因素，长此以往，将影响全省经济社会发展大局。当前垦地融合发展存在的问题主要体现在以下三个方面：

　　一是垦地融合发展顶层制度不够完善。由于农垦管理的特殊性，农垦改革的顶层制度中缺少了解决垦地利益捆绑和垦地双方责任职责定位的制度设计，原有农垦和地方在资产、资源和公共服务等方面权责人为割裂的矛盾没有解决，造成了垦地之间义务和权力不对等。比如，在土地资源管控模式中，土地经营权归属农垦企业，管理权、规划权、执法权归属地方政府，很容易造成资产占有使用权益和管理职能割裂，垦地双方一旦存在利益冲突，垦地融合就无法成为农垦和地方政府的共同责任。

　　二是垦地融合发展缺乏明晰的模式和路径。虽然农垦与地方政府在疫情防控、“两违”整治、被占地收回、土地征收方面建立了对接和工作机制，但在区域整体规划、招商引资、产业项目建设、公共服务基础设施建设等方面的沟通和协同不够，真正推动双方协同发展的产业项目、公共基础设施服务水平提升工程不多，垦地之间没有明确的协同合作模式、具体措施和实施路径。

　　三是农垦经济社会发展速度较慢，对经济贡献小。农垦区域内经济作物主要为橡胶等传统种植作物，存在土地面积占市县比重大、人均产值低的现象，对地方财政、税收、就业贡献较小，而社会管理和公务服务缺口大、包袱重，再加上部分农垦企业响应落实地方政府的中心工作不积极，工作成果达不到地方政府要求，垦地之间的矛盾在一些地方比较突出。
垦地融合发展思路

　　将垦地融合作为推动区域统筹发展的重要举措。垦地融合发展是贯彻新发展理念，推动区域统筹发展，构建城乡融合协调发展新格局的重要内容。建议省委、省政府应将垦地融合发展作为贯彻落实新发展理念中“协调发展”理念的重点任务，将推动垦地“空间规划、土地利用、产业投资、公共服务和项目建设”一体化融合发展，作为海南“十四五”期间推动区域和城乡协调发展的具体举措。

　　充分发挥属地政府和农垦企业在垦地融合发展中的“错位”作用。垦地融合发展应当重点发挥好地方政府在空间规划、产业导入、资源配置等政府行政管理职能，充分利用垦区资源优势，发挥好垦区国有企业市场投融资主体功能，实现区域发展中政府管理职能和企业市场主体功能有机统一。

　　聚焦重点领域推动垦地融合发展实现乡村振兴。重点围绕垦区社会治理、空间规划区土地利用、公共服务与重大基础设施、项目建设和招商方面，研究提出推进垦地融合的具体举措，将农垦地区深度融入地方经济社会发展，推进垦地融合一体化和区域协同发展，真正将农垦打造成为我省热带特色高效农业的主力军和推动地方经济社会发展的新引擎。


　　出台《关于推动海南农垦在自贸港建设中实现高质量发展的意见》。深入学习贯彻习近平总书记“4·13”重要讲话、中央12号文件和中央、省委关于农垦改革发展的相关文件精神，有效衔接省委、省政府《关于推进新一轮海南农垦改革发展的实施意见》，巩固和深化农垦改革成果，明确新时期海南农垦在自贸港建设中实现高质量发展的指导思想、基本原则、主要目标和重点任务。

　　改革和完善农垦“居”的管理模式。明确“居”的法定机构定位，赋予“居”乡镇一级政府行政管理职能，按照乡镇政府模式对“居”进行管理，或推广“法定机构+市场主体”的管理模式，明确“居”的法定机构定位，对区块管理边界相对独立的农场“居”，按照行政区划将其设置为独立的法人机构，直属市县政府领导和管理，规范“居”的社会管理职能和公共服务事项清单，涉垦行政社会事务由市县政府委托“居”管理。

　　进一步理顺垦地之间的社会治理权责边界。一是通过制定属地区域内农垦社会职能管理工作规定，明确属地政府和农垦企业的社会治理权责边界，采取分类管理模式，按垦区内人口、居民、职工和承包户分类进行社会管理。二是加强政府对垦区社会职能属地化管理，扩大垦区公共服务纳入属地政府统筹范围。三是垦地共同做好供水、公路养护、环卫等后续社会职能移交。四是垦地融合开展巩固拓展脱贫攻坚成果、被占地收回、警保联控、“两违”存量处置和巡查防控。五是疏堵结合出台垦区居民住房报建管理办法，理顺垦区居民建房管理，解决垦区居民合理合法的住房需求。

　　将垦区GDP等指标纳入属地社会经济核算和考核体系。属地政府和海垦控股集团按照区域统计范畴，将属地垦区范围内生产总值、企业投资、税收、人口、劳动就业等指标纳入地方政府统计核算范围，建立和量化垦区经济发展指标，为双方融合发展提供基础数据支撑，并将垦区社会经济发展指标纳入垦地融合发展和市县社会经济发展的考核体系。

　　提升垦区公共服务均等化水平。一是在公共服务和重大基础设施方面，要打破垦区和非垦区的界限，在乡村公共设施、污水处理、医疗、教育等方面，实行垦区居民点和农村统一规划、统一建设和统一运营。二是农垦企业要主动配合属地政府将垦区公益性基础设施建设项目纳入属地政府规划，通过“一事一议”方式探索划拨、只转不征等土地利用模式，促进各农场场部、作业区、生产队“五网”基础设施建设提升，改善人居环境。

　　建立垦地共赢的区域开发模式。一是在项目建设和招商方面，树立共赢理念，地方政府将农垦企业作为区域内的市场主体，给予平等的产业投资、招商引资政策，实行同等优化营商环境的举措，利用好农垦企业的市场投资功能，对符合区域产业布局的产业项目，鼓励垦区企业将符合条件的垦区土地资源通过合法方式主动用于市县区域内的招商、产业导入和项目建设。二是对区域内的产业项目，通过合作开发、农垦企业土地作价出资、新增建设用地自主开发等多种方式，建立共建共享的资源开发和收益共享模式。三是继续推动垦区道路、管网、基础民生设施等公益性资产移交划转给市县管理。

　　实施一批垦地融合发展试点示范工程。一是与三亚市共同试点，把属地农场土地纳入三亚市整体规划，探索垦区土地制度创新的政策组合模式，共同谋划建设三亚神泉国家级旅游综合服务区和南滨国家南繁综合服务配套保障区一体化融合发展的示范样板。二是充分发挥全域土地综合整治等政策工具作用，探索乡镇与农场场部融合发展共建新型小城镇的新模式，引导农村村民及生产队职工居民向小城镇聚集，助力乡村振兴。三是结合农场场部统一规划和美丽乡村建设，共同实施存量建设用地空间置换和增减挂钩等制度创新，盘活农垦场队存量资源。比如，在屯昌结合水库移民与属地政府共同建立南坤镇中坤农场片区联合开发的机制，建设特色产业小镇。四是以属地政府范围内的农业公司和海垦控股集团专业产业公司为主体，共同探索农业产业园区、农产品流通、品牌营销等垦地产业融合发展模式。比如，在三亚、乐东由属地政府投资平台与农垦企业共同组建南繁产业公司、热带果蔬营销公司等，开展热带高效农业产业合作。