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能源局官员透露煤炭兼并重组政策或近期出台


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时间:2010-6-13 10:18:43
来源:
南方网报
 

 
 


  6月5日,国家能源局煤炭司司长方君实在一次煤炭行业会议上透露:“国务院有关部门正在研究制定煤炭兼并重组政策,该政策有望上升到国家法规层面,如果顺利近期就能出台。”


  与此同时,国家统计局山西调查总队统计消息显示,山西省煤矿整合重组协议签订率已达到98.5%,兼并重组主体到位率达到96%,采矿许可证换证率达到90%。


  毫无疑问,从国家高层对山西煤炭重组整合的态度来看,山西则将作为一个范本,其兼并重组经验将在河南、内蒙古等煤炭省份推广。


  方君实并透露,“十二五”期间,国家计划用三年时间,通过兼并重组将煤炭企业由当前的11000家减少到4000家。


  此举将是山西煤炭业重组的后续。但是本报记者调查山西煤炭企业重组过程中,诸多方面的信息都表明,整顿地方小煤矿牵涉到千丝万缕的联系,操作知易行难。


    多数签订的只是意向书?


  “山西七家大型煤炭企业中,只有一家真正完成了兼并重组,并在当地成立了独立的分公司。”平安证券有限责任公司投资银行事业部总经理张灵告诉记者。


  多名参与煤炭兼并重组者向记者证实:“目前兼并重组双方签订的只是意向书,在政府力量主导下几乎每家企业手中都有意向协议。签订正式合同、主体企业进驻接管、采矿权变更换证、企业名称预核准登记等不足三分之一。这些被收购企业多六证齐全、产权关系明晰、无债务债权等问题。”


  由于历史原因,很多被整合煤矿存在产权不清、资产不实、债权债务复杂的情形,还有些仍处于诉讼之中。为了完成进度,整合双方先签订一个框架协议,其余内容均放在“未尽事宜”里。


  “山西七家大型煤炭企业中,只有一家真正完成了兼并重组,并在当地成立了独立的分公司。但是,并购价款突破了山西省政府的指导价格,同时被兼并企业提出很多苛刻条件。”平安证券有限责任公司投资银行事业部总经理张灵告诉记者。


  张长期参与企业并购重组,她认为专业的兼并重组必须处理好三个关键要素:并购价格确定、并购资金来源、并购后企业的管理。


  “根据我们的了解,山西上述三个要素目前还没有处理到位。第一,并购价格由政府采取一刀切方式,与市场价格有较大脱节;二,几乎所有参与重组的大型煤炭企业均为并购资金所累,一些大型企业并不希望收购资源条件差的小煤矿;三是,大型煤矿在跑马圈地后,兼并主体没有专门的管理队伍和技术人员,矿井技术改造升级压力很大。”


  另有知情者透露,“目前山西省已经组织了千亿元的产业基金,目的是为煤矿兼并重组救火。”


  在本次煤矿整合中,兼并主体条件、整合方式、支付对价都是政府确定的,但在具体操作时又让国有企业以市场行为去完成。


  山西某大型煤炭企业负责人告诉记者,“我们所划分到的整合区域煤炭资源差、煤质一般,企业方面不愿意参与整合,但是迫于压力不得不硬着头皮参与。”


  该负责人告诉记者,在山西某市一家大型煤炭企业不想收购划分的一家企业,同时也找到了新的收购对象,并且双方已经达成协议。“但是,有关方面下发文件称‘两年之内收购主体不得变更’。”该人士对接下来的煤炭重组工作颇为疑虑。


  此外,一些地区煤矿资源已经枯竭,而投资成本很高的煤矿,则坚持整合主体按政府确定的标准做价。但煤矿资产在整合后的使用价值并不大,有的在整合后就全部报废,资源又很少,从而给整合主体造成很大的损失。


  还有,山西省安排过渡期生产的矿井,在确保安全生产的前提下,经验收批准,在办理变更证件期间组织生产,过渡期为两年。


  有业内人士质疑,“按照规定煤矿生产必须六证齐全,即采矿许可证、安全生产许可证、煤炭生产许可证、矿长资格证、矿长安全资格证、企业法人营业执照等必须齐全才能生产,否则即为违规生产。”


    谁是煤矿实际控制人?


  “在这一系列问题之中,最困难的问题之一是理顺煤矿产权关系。因为煤矿名义产权人和实际控制人往往不一致。”


  金诚同达律师事务所高级合伙人关军参与了山西多家煤炭企业的兼并重组。


  作为律师,关军在兼并重组的第一步便是尽职调查,通过调查了解被收购方人财物、历史沿革、权属证明、六证是否齐全,随后配合财务部门对其债权债务进行了解。


  关军说:“在这一系列问题之中,最困难的问题之一是理顺煤矿产权关系。因为煤矿名义产权人和实际控制人往往不一致。”


  山西的诸多小煤矿多几易其主。被并购煤矿企业在成立后几经倒手,被多次股权交易,实际控制人与登记产权人不一致,相关法定程序履行不完整或缺乏;一些被并购企业从乡镇或村办集体煤矿改制而来,存在改制不彻底、未取得产权明晰文件等情形。


  “虽然从法律角度说,实际控制人没有产权全系,但是对煤矿的确有实际投入。如果不关注实际控制人的权益,不把实际控制人投入煤矿的投资给以补偿和回报,即使完成形式上的收购,也难以进入煤矿。这时需要与实际控制人签订一系列补充合同。”关军说。


  山西汾西瑞泰煤业投资有限责任公司财务部部长赵铭芝便常常遇到这一难题。赵铭芝们在实施并购之前总是要问,谁是煤矿的实际控制人?实际控制人通过什么样的交易安排取得控制资格?实际控制人是否对煤矿有投资?他与村委会、名义股东之间是什么关系?是否有遗漏的实际权利人?


  同时,兼并重组中常常直接关系到当地政府、村委会、村民的权益。一些煤矿矿权证上登记的是村委会,但是实际控制者为个人。该矿在工商局的营业执照应登记为村镇企业,但实际上变成了一般化的有限公司或个人独资企业,这种情况下要签署补偿交易合同。


  “此时,兼并主体将签订多份补偿合同,压力非常之大。”关军介绍。


  根据本报记者了解,在本次整合中,就存在整合主体与被整合煤矿大部分不与乡村沟通,有些甚至刻意回避乡、村。导致村民集体利益受到损害,从而发生煤矿整合完成后,因村民的阻扰而导致煤矿建设、生产无法进行。


  在对煤矿评估结束之后,收购方往往选择资产收购和股权收购两种方式。


  “资产收购干净利索,仅仅收购矿产,对原有煤矿企的人员安排、社会资源分配、债权债务等情况不负责任。但在兼并重组中,真正实现资产收购的非常少。股权收购操作起来比较简单,但是面临一些风险和隐患,这包括债权债务处理、企业员工安置等。”关军说。


  被收购企业的债权债务是兼并主体头疼的难题。“很多煤矿企业多是现金交易,‘账外账’的情况非常多,现有的债权债务情况很难确定。”山西祝融万权律师事务所吴华说。


  “这时,兼并重组双方常通过设定一个收购基准日来解决,约定基准日前后债权债务关系由谁来承担。但是这只是双方的内部约定,对外没有约束力,因而在在收购结束后极易出现风险。”关军告诉记者。


  即使人员、债务等风险都能化解,有“煤老板”告诉记者,在兼并重组过程中上述两种并购方式常常遇到矛盾。


  比如,为防范整合主体收购风险,国资委要求采取资产收购的方式;但工商部门对单独保留的煤矿,要求采取股权收购的模
式,即由整合后的公司承担原企业债权债务。这样一来,前期实施的审计、评估之目的均为资产收购,同时相关协议也已签订并已进入实际履行阶段;而到换发证照时,按照工商部门的要求,前面的工作全部要推倒重来,按股权收购重新做审计评估,从而增加整合主体的整合成本。


  此外,关军提醒地说兼并主体还应该注意煤矿用地的问题。


  由于历史的原因,山西乡村集体土地以租代征、农业用地非法变为建设用地等使用不规范具有一定的普遍性。而表现在煤矿企业上更为明显,一些小煤矿用地大都采用以租代征的方式。煤矿兼并重组后,兼并主体存在煤矿用地的转接问题。


  在多名律师的尽职调查中发现,目前地方被兼并重组的煤矿土地使用非法或不规范用地的范围比例相当高,个别地区甚至达到80%以上,大范围的违法或不规范用地对于土地合理利用和保护产生较大影响。“有的煤矿签订50年土地租赁合同,但法律规定最长的租赁期限是20年。长期以来一直是‘民不报,官不究’的状态。”关军说。


  根据我国现行的土地法规,煤矿企业在取得采矿权后并不能当然的取得土地使用权,还必须通过先由国家征收集体土地,然后再通过国家出让的途径取得。否则,兼并重组后的煤炭企业占用的土地、房屋等重大无形资产、固定资产的合法性将存在重大法律障碍,将影响企业正常的生产经营。


    “阴阳合同”曲线收购


  “一般在阳合同中留缺口。一般做出如下补充:‘本合同未尽事宜,双方另行签订补充协议,并以补充协议约定为准’。 阴合同以补充协议、备忘录等形式签订。”


  收购价款协商是山西煤矿兼并重组的困惑之一,也是关军等律师在所遇到的最为棘手的问题。


  2008年9月,山西省政府发布《关于煤矿企业兼并重组所涉及资源价款处置办法》(以下称“83号文”)。该文件明确规定,对已经缴纳的资源价款,在被兼并重组时应予退还。在此基础上,在187号文(“2006年2月28日颁发的《山西省煤炭资源整合和有偿使用办法》”)实施前按规定缴纳价款的煤矿,按原价款标准的100%给予经济补偿;在187号文实施后缴纳资源价款的,按原价款标准的50%给予经济补偿。


  “83号文”一出便成为众矢之的,颇受争议。一方面,山西省大多数私营煤矿企业是在187号文实施后缴纳的资源价款,经济补偿标准应为原价款的50%;另一方面作为兼并主体的七大国有重点企业以及其他地方国有、本地民营企业集团,在兼并重组中,没有协商确定补偿价款的权利,被兼并企业更没有自主权。

 
   按照《中华人民共和国行政许可法》第69条规定,撤销行政许可、被许可人的合法权益受到损害的,行政机关应当依法给予赔偿。采矿许可证的撤消,退还已缴纳资源价款,并给予经济补偿符合法律规定,但在具体补偿标准上,并购双方存在重大差距。


  此次被整合的煤矿中,有很多经历了较多的产权变更,有一些煤矿是在高价位时取得的。 “被收购方认为,收购方出价太低,评估价值与市场价值严重背离,不能接受。当然政府力量也没有强硬到足以使老板听任政府命令的程度,此问题一度曾使整合双方的谈判陷入僵局。”山西祝融万权律师事务所吴华说。


  一名被兼并“煤老板”给记者举例称,一座优质动力煤矿年产规模40万吨,资源储藏量3000万吨,首期缴纳资源价款1000万吨,每吨1.50元。“加上50%溢价,重组中只能卖2250万。但是,这煤矿的市场价格至少是2亿。就算市场不景气,每吨煤赚100多元,一年利润也可以超过5000万。”


  该煤老板说:“我不卖,政府总不能强制执行。83号文是一个具有指导性的政府文件,而不应视为具有强制力的采矿权评估标准,更不应该作为采矿权转让中必须执行的法定补偿标准。”


  作为收购方的山西省国有煤炭企业代表则认为,“如果不执行政府规定的50%补偿的定价,按煤炭资源市场价价值超规定补偿,有可能造成‘国有资产流失’,要承担行政责任。”


  被收购企业漫天要价让兼并主体压力很大。“一些煤老板为了少交资源价款费,在国土资源厅登记的煤炭储量为400万吨,而实际上储量有4000万吨,这时我们就要为多出的储量买单。”山西焦煤人士说。在这种情形之下,兼并主体陷入两难境地,一方面是被兼并企业“死活不签,做钉子户”,另一方面是政府有命令,“必须如期推行。”


  一些国有兼并重组主体企业迫于政府工作进度的压力和“83号文件”的阻力,通过两份合同处理收购溢价;一些被收购煤矿鉴于税务的压力,也采用正式协议和补充协议的形式技术处理收购价款,因而出现了“阴阳合同”的问题。


  “一方面是山西省政府要求完成重组整合,同时又三令五申整合必须按规范操作,不得在交易价格之外支付额外费用。由于兼并整合问题的复杂性,整合主体为完成整合任务,不排除采取变通措施支付整合对价的情况。但由于山西省监察部门、山西省煤焦领域反腐败专项斗争办公室全程参与整合工作,整合主体的各级领导干部心理压力较大。”一位国有煤矿负责人道出了自己的担忧。


  如何使得“阴合同”有效力变成了兼并主体的心头病。


  金诚同达律师事务所高级合伙人关军说:“一般在阳合同中留缺口。一般做出如下补充:‘本合同未尽事宜,双方另行签订补充协议,并以补充协议约定为准’。 阴合同以补充协议、备忘录等形式签订。”


    地方政府在重组中“受伤”


  地方政府对兼并重组的担忧有二:一是失去这部分财力,二是矿点大量减少后,影响当地百姓的就业、收入和生活。


  地方政府对于煤矿企业有一种特殊的情结。如果单从地方利益考虑,地方政府没有关停小煤矿的积极性,在上级政府的强推之下不得不执行。


  记者了解到,在兼并重组过程中,很多地方政府出于地方保护主义,在重组整合中提出很多要求,有的要求整合主体缴纳地方性规费,有的对收购价格提出额外的要求,给整合后的新公司生产经营造成诸多压力。


  “长期以来,地方政府对煤矿企业有较强的依赖性,多数煤矿在正常税费之外还有一部分费用,用以当地修路、引水、办学、医疗、绿化、救灾、扶贫等方面。”山西临汾一名地方官员说。


  由此不难发现,地方政府对兼并重组的担忧有二:一是失去这部分财力,二是矿点大量减少后,影响当地百姓的就业、收入和生活。记者了解到,一些县(区)基于地方既得利益,出台了一些“土政策”,例如适当放宽小煤矿关闭条件、延长煤矿过渡期生产时间等。


  此外,由于煤炭大规模开采,资源地采空区塌陷面积正在与日俱增,农田受影响严重,河流中断,矿区内湿地大面积萎缩,地下水位急剧下降,植被破坏,部分地区出现沙化趋势,环境污染严重。


  以往,煤炭生产地生态治理多是依靠地方煤矿企业,地方财政有更大的使用空间。而现在随着煤炭资源整合和兼并重组,国有统配煤矿在地方采煤企业越来越多,而且这些煤炭企业均为股份制企业,只是行政隶属国有煤炭集团。


  有山西省地方官员告诉记者,“按照山西省政府的有关政策,国有统配煤矿资源价款全部上缴省财政,可持续发展资金只有一
成留县,生态恢复治理保证金、转产基金由集团公司支配,用于企业所在地不多。这就形成了企业挖煤、当地政府治理环境的窘境。”


  因而在此次煤炭重组的过程中,有许多地方官员建议山西省政府修订有关涉煤政策,考虑和保护企业所在地的合法权益,尤其是将国有统配煤矿采煤应缴的资源价款、可持续发展基金、生态恢复治理保证金、转产基金等最大程度地用于企业所在地的基础设施建设、生态环境治理、民生改善和解决因采煤而引起的社会问题。


  为缓解地方财政压力,山西政府方面要求兼并重组主体在煤矿所在地注册子公司,增加煤炭企业上缴地方税收的比例。